《财政研究》『国庆特推』邓力平 | 人民财政：共和国财政的本质属性与时代内涵（全文）
人民财政：共和国财政的本质属性与时代内涵
邓力平
内容提要
在庆祝中华人民共和国成立70周年之时，回顾共和国财政发展，笔者认为，共和国财政的本质属性就是“人民财政”，共和国财政的根本任务就是“人民财政为人民”。在不同发展时期中，这一本质属性既一以贯之，又与时俱进地被赋予特定要求。今天，我们学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想，特别是“以人民为中心”的发展思想，就能深刻认识共和国财政的本质属性与时代内涵，并从制度性安排、配置性保障，阶段性体现、体制性支持与国际性贡献五个方面来把握，从而为实现“为人民谋幸福、为民族谋复兴、为世界谋大同”的目标做出更多中国财政贡献。
今年是中华人民共和国成立70周年，也是中国共产党在全国执政的第70个年头。在这一重要时刻，认真学习领会习近平总书记关于“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命”的重要论述，笔者对把握作为党执政兴国重要基础的共和国财政70年发展有了全新感悟。共和国财政的本质属性是什么？贯穿共和国财政发展历程的内在逻辑是什么？可以认为，从70年前“中国人民从此站起来了”的那一天开始，我国财政就鲜明地体现出“人民性”这一本质属性。“共和国财政”就是“人民财政”，就是“人民当家作主”的财政，就是“为人民服务”的财政，就是在党的领导下发挥特定职能、为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴做出贡献的财政。简言之，共和国财政的根本任务就是“人民财政为人民”。70年来，我国财政这一本质属性既一以贯之，又在不同时期被赋予特定要求。今天，我们在以习近平同志为核心的党中央领导下走进新时代，共和国财政的“人民性”有了新的时代内涵。习近平新时代中国特色社会主义思想特别是“以人民为中心”的发展思想为“人民财政”在新时代更好地体现本质、发挥作用指明了方向，必须认真领会与准确把握。
研究共和国财政，就是要沿着中国人民70年来从“站起来”到“富起来”再到“强起来”的轨迹，就是要明确共和国财政的本质就是其“人民性”，就是要用“人民财政为人民”将改革开放前后两个时期的财政发展贯穿起来研究，就是要探寻新时代“人民财政为人民”的更高要求与时代内涵。要做到这些，就要学好习近平新时代中国特色社会主义思想特别是“以人民为中心”的发展思想。
从党的十八大闭幕后习近平总书记强调的“人民对美好生活的向往，就是我们的奋斗目标”开始，到党的十八届五中全会首次提出“以人民为中心”的理念，再到党的十九大形成“以人民为中心”发展思想的完整体系，立意高远，旗帜鲜明。“以人民为中心”的发展思想在习近平新时代中国特色社会主义思想中具有特殊位置，如在习近平经济思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想体系中都有突出体现，再联系这次习近平总书记重申的“为中国人民谋幸福，为中华民族谋复兴，是中国共产党人的初心和使命”，我们真切感受到习近平总书记一以贯之的为民情怀和党中央的为民执政理念。基于此，笔者坚定认为，必须用“以人民为中心”的发展思想来统领对共和国70年财政发展的研究。
其一，学习新思想，坚信贯穿财政70年的本质属性就是“人民财政”。
习近平总书记指出，“无论我们走多远，取得多少成绩，都不要忘记初心，都不要忘记来时之路”。从党的局部执政到全面执政的实践上看，“人民财政为人民”始终是中国财政的本质属性。从理论层面上看，按照马克思主义基本原理，我们既要看到财政现象、财政工作与财政政策，但始终不能忘记这些后面的财政本质。改革开放初期关于财政本质的大讨论对今天依然有启示。虽然在一般财政本质讨论中各有观点，但对于与共和国同时产生的我国财政之本质，财政理论界始终有共识，即我国财政必须体现人民性，我国财政就是“人民财政”。老一辈财政理论工作者都强调，人民财政是社会主义公有制财政，社会主义财政是“取之于民，用之于民”，财政为人民所有，为人民利益服务，得到人民支持。这些观点，无论我们用建国以来始终强调的“人民当家作主”、“为人民服务”还是今天的“以人民为中心”的发展思想来衡量，都是正确的，我们要坚信“人民财政”的基本定位，并跟着时代步伐探寻实现形式。笔者回顾这些，要说明的是研究财政本质的重要性，因为其决定了财政职能、地位、作用、范围与工作。一些年来，研究财政问题的角度很多，新观点不少，但透过现象看本质少了，研究共性的多了，研究特性的少了，这一倾向值得注意。我们可以研究共性特征的国家财政，公共财政、法治财政等，但只有人民财政是我们独有的、本质的、体现社会主义优越性的，“人民财政为人民”就是共和国财政的本质属性，必须始终铭记和践行。
其二，学习新思想，明确改革开放前后“人民财政”的实现形式与持续发展。
习近平总书记指出，“我们党领导人民进行社会主义建设，有改革开放前和改革开放后两个历史时期，这是两个相互联系又有重大区别的时期，但本质上都是我们党领导人民进行社会主义建设的实践探索”，“不能用改革开放后的历史时期否定改革开放前的历史时期，也不能用改革开放前的历史时期否定改革开放后的历史时期”。这一精辟论述是研究共和国财政70年发展的重要指南。2018年我们庆祝了改革开放40周年，总结了改革开放以来财政发展的成功经验。而回顾70年，就是要将改革开放前后的财政发展作为整体看待，而为这一整体性研究提供基础的就是“人民财政”本质属性，连接改革开放前后财政之“相互联系”的就是“人民财政为人民”理念，而体现改革开放前后财政发展之“重大区别”的则是这一理念在不同条件下的特定内涵。要研究不同历史条件下“人民财政”的实现形式，特别要研究为什么既坚持“人民财政”本质，又选择了改革开放这一“第二次革命”，从而在更高水平上努力完成“人民财政为人民”的根本任务。
其三，学习新思想，把握新时代“人民财政”的基本内涵与更高要求。
党的十八大闭幕后，习近平总书记在2013年1月5日重要讲话中指出，“中国特色社会主义是社会主义，不是别的什么主义”。党的十九大闭幕后，习近平总书记又在2018年1月5日重要讲话中指出，“新时代是中国特色社会主义新时代，而不是别的什么新时代”。笔者有幸两次都在现场聆听，始终将这两句经典之言铭刻在心，今天更将其作为研究“人民财政”在新时代发展的基本遵循。简言之，建国初期就开始的社会主义财政是“人民财政”，改革开放后形成的中国特色社会主义财政也是“人民财政”，进入新时代的中国特色社会主义财政还是“人民财政”，且必须体现出新的更高要求。我们这一代财政理论工作者的任务，就是要研究好、把握好“一以贯之、与时俱进”的财政人民性之具体表现形式。
长期以来，笔者以“中国特色社会主义财政”为研究对象，提出中国特色社会主义财政应该具有“五大特征”，即对应着影响财政发展的“国家性质、运行机制、所处阶段、发展动力、涉外程度”五个要素，中国特色社会主义财政应具有国家性、公共性、发展性、改革性与统筹性，是五个特性的有机统一。近年来，笔者力图用这五大特征来把握中国特色社会主义财政在新时代的发展，例如在财政国家性框架内研究了“人民财政”命题，研究新时代财政发展改革的新进展。但从整体上看，还没有将“人民财政”这一本质属性运用到中国特色社会主义财政的其他方面中，值得再拓展。例如，就财政公共性而言，“人民财政”本质属性如何在新时代社会主义市场经济新发展中加以体现；就财政发展性而言，财政之人民性如何在当前社会主要矛盾发生变化的新形势下给予凸显；就财政改革性而言，“人民财政”应如何从全面深化改革的体制性支持中得到全面落实；而就财政统筹性而言，我国财政应如何既要用“人民财政”的发展为现代国家财政提供中国方案，又要能为推动构建人类命运共同体下的各国财政关系做贡献。今天，认真领会习近平总书记“以人民为中心”的发展思想和“不忘初心、牢记使命”的重要论述，笔者体会，用“人民财政”之本质属性来全面审视、衡量和把握我国财政之国家性、公共性、发展性、改革性与统筹性时，就能对共和国财政“人民财政为人民”的时代内涵与更高要求有全面深刻的理解，下文依次简要阐述。
共和国财政70年发展历史告诉我们，我国财政的国家性质决定了财政的本质属性，财政国家性既有“国家一般”，又有（乃至更有）“社会主义国家性质”。人民财政无论在改革开放前后采用何种运行模式，财政运作都始终坚持党的领导和接受人民监督。这一“党管财政、政府运作、人大监督”的制度性安排既包含70年一以贯之的本质，又有党的十八大以来赋予的鲜明特点。这里谈两点认识。
其一，坚持党管财政，确保人民财政的正确方向。
坚持党对经济工作的集中统一领导，是中国特色社会主义制度的一大优势，是做好经济工作的根本保证。中国共产党除了人民利益之外没有自己的特殊利益，党的一切工作都是为了实现好、维护好、发展好最广大人民根本利益。人民群众是共产党人的衣食父母，人民立场是中国共产党的根本政治立场，人民信任是党长期执政的最大底气。基于这些基本判断，就必须理直气壮地强调“党管经济”、“党管财政”，因为党代表人民利益来管理经济与财政，这是人民财政的本质所在，更在新时代中得到充分体现。在收入方面，“党管税收”原则得到全面落实。例如，2018年国地税机构合并就是党中央的重大决策部署，国务院有关部门认真贯彻落实，取得了良好效果。再如，党中央面对国内外复杂形势做出了“加大减税降费力度、实施更大规模的减税和更明显降费”的重大决策，国务院有关部门认真贯彻落实，财政系统制定方案，税务铁军尽锐出战，确保政策措施落地生根。在支出方面，“党管支出”原则体现得越来越清晰，中央经济工作会议确定的经济政策决定了支出政策，支出政策决定了支出预算，党指向哪里财政支出就投向哪里，财政部在这方面做得到位实在，有目共睹。总之，坚持“党管财政”，就是始终体现“人民财政”的根本要求，就是新时代财政人民性的首要体现。
其二，坚持人大监督，助力人民财政有效运行。
人民代表大会制度是我国的根本政治制度，是党的领导、人民当家作主和依法治国的统一载体。人大及其常委会的一项重要法定职责是行使监督权，而对财政（预决算）的依法审查监督是人大监督权的重要部分，体现的是对“人民财政”的“人民监督”，是人民行使国家财政管理权力的重要体现。从政府编制预算、人大审批预算，到政府执行预算、人大监督预算，政府与人大各司其职，落实党中央的决策部署，推动经济社会的不断前行，长期以来已经形成了完整的中国特色财政预算监督体系。党的十八大以来，党中央持续做出了预决算监督体制改革的决策，明确“人大预算审查监督重点由收支平衡、赤字规模向支出预算和政策拓展”，2018年，中共中央办公厅印发了落实决策要求的指导意见。几年来，全国和地方各级人大及其常委会贯彻党中央的决策，使人大审查监督预决算的“老任务”持续有了“新特征”，成为展现新时代财政人民性的重要标志。
结合这些年在全国和地方人大常委会从事预决算监督工作的实践，这里就新时代对“人民财政”的“人民监督”谈三点体会。一是人大对财政预决算的审查监督体现“人民财政为人民”这一共同目标。人大监督是“党管财政、政府运作、人大监督”完整链条的组成部分，在代表人民利益的中国共产党的领导下，人民通过人大制度对“人民政府”的“人民财政”进行“人民监督”，根本利益是一致的，这和西方议会与财政的关系截然不同。人大及其常委会、人民代表审查监督预算的立场与方向是明确的，那就是不论是狭义的预算审查的决定权，还是广义的审查监督的监督权，都要按照“党管监督、依法监督、正确监督、有效监督”原则，都要做到“财政要好、审查要严、报告要过、监督要实”。二是要正确把握人大预算审查监督的范围，在我国制度性安排下，人大对预决算的审查监督，绝不是西方式的“只管支出”，而是“收支联动、重点拓展”。在“收支联动”方面，要把握社会主义制度与社会主义市场经济对财政平衡的特定要求，妥善处理好“以支定收”和“以收定支”的辩证关系；而在“重点拓展”方面，要努力向过去做得相对不够的“以支定收”方向拓展。三是要用“以人民为中心”发展思想来把握与统领“人大审查监督预算重点向支出预算和政策拓展”的时代含义，这里有两个依次递进的层面。第一个层面强调审查监督的重点是厘清市场与政府边界，强调事权与支出责任的划分。这一方面以前做得不够，现在还要加强。第二个层面是“党管财政”、“党管支出”的要求通过政府与人大的密切配合来实现。党中央确定经济政策，据此形成支出政策，财政部门据此编制支出预算。人大则根据党中央确定的经济政策与支出政策，依法重点对支出预算进而全部收支预算进行审查批准，并在预算执行过程中进行有效监督，确保党中央确定的支出项目落实到位。理解这一重点拓展的关键就是把握“人民财政为人民”本质要求在新时代的体现，党代表人民利益做出决策，人民政府对“人民财政”的有效运作将人民利益落到实处，人大则通过对“人民财政”运作的法定批准和有效监督来确保人民利益实现，形成合力都是为了“增强人民群众的获得感、幸福感和安全感”，这就是“以人民为中心”思想在财政预算领域的生动体现，必须长期坚持。
共和国成立70年来，党带领人民持续探索前行，就主要资源配置方式而言，经历了从计划经济向市场经济的变革，并在中国特色社会主义市场经济下取得了辉煌成就。伴随着资源配置方式的深刻变革，嵌印着“人民财政”本质特征的共和国财政也同样进行了探索，对应着不同的“配置性保障”。在社会主义加计划经济的年代，“人民财政”与“计划财政”相伴而行，而在社会主义市场经济发展路上，“人民财政”与市场经济所要求的“公共财政”相适应，不断体现中国特色。进入新时代后，当我们在“以人民为中心”发展思想指引下对社会主义市场经济有了新认识后，“人民财政”本质属性与社会主义市场经济的内生联系得到了前所未有的巩固。这里谈两点认识。
其一，从公共财政一般到中国特色公共财政的探索。
理论和实践都证明，市场配置资源是最有效率的形式。市场经济本质上就是市场决定资源配置的经济，其突出的共性就是“供求决定、价格导向”，这也是市场经济既不姓“资”也不姓“社”的那部分。市场经济这一基本特征对财政的要求就是“公共财政”，笔者曾将之概括为“取之有道，用之有方”。“取之有道”是指国家在通过税收这种经济行为主体“必要负担”来获取收入的过程中，要尽可能减少对供求的影响和对价格的扭曲，做到“低税率、宽税基、简税制”；而“用之有方”指的则是获取的收入主要用于提供公共产品与服务。改革开放40年，我们成功地“拿来了”并“用好了”市场经济，从市场在资源配置中起“基础性”到“决定性”作用，“取之有道，用之有方”理所当然成为我们努力方向。
必须指出的是，和市场经济“供求决定、价格导向”共性一样，公共财政虽然既不姓“资”、也不姓“社”，但在中国特色社会主义市场经济下用了，就应是中国特色公共财政，必须把握这一特定公共财政的形态。例如，笔者坚持从国体政体出发，强调社会主义国家公共财政不能简单照搬资本主义国家公共财政，要警惕以资本主义公共财政作为参照系而带来的“普世价值”影响。又如，笔者坚持在国情条件下，“提供公共产品与服务”主要就是“保障与改善民生”，必须从政治经济社会发展的实际来界定民生的特定内涵。再如，笔者坚持立足初级阶段，强调我国财政公共性和发展性的统一。今天看待这些观点，总体虽然正确，但总感到有欠缺。究其原因，主要就是财政之“人民财政”本质特征被关注不够，对“人民财政”与“公共财政”在社会主义市场经济下结合的关键点也研究不够。
其二，认识“以人民为中心”的社会主义市场经济对财政的要求。
党的十八大以来，我们对社会主义市场经济的认识达到了新高度。习近平主席2018年4月10日在博鳌论坛上指出，40年改革开放成功的经验就是，“既坚持了社会主义制度，又坚持了社会主义市场经济的改革方向”。在社会主义加市场经济的条件下，我们既充分利用市场经济优势来推动改革促进发展，又体现人民当家作主、让人民群众享受到改革发展成果。这一实践在“以人民为中心”思想旗帜下进入了新境界，使我们能更好把握社会主义市场经济与资本主义市场经济的本质区别。笔者的学习体会有二，一是应该明确，“以人民为中心”的市场经济就是社会主义市场经济，而“以资本为中心”的市场经济就是资本主义市场经济。二是我们要做的，就是“使市场在资源配置中起决定性作用，但绝不能让资本成为社会生活中的决定性力量”。新时代社会主义市场经济就是要“以人民为中心”统领各项工作。在财政方面，就要高扬“人民财政”旗帜，在社会主义市场经济下做到始终坚持的“取之于民，用之于民”。从新时代对财政的要求来看，就是要树立“财政要为‘以人民为中心’的社会主义市场经济做贡献”的理念，既要迸发动力，创造财富，还要能够使发展的成果让人民群众共享。简言之，就是要做到“取之于民，用之于民”（人民财政）与“取之有道，用之有方”（公共财政）的结合，做到“实现共同富裕”与“促进市场活力迸发”的统一。
人民财政在坚持了制度性安排、配置性保障的基础上，还要适应阶段性要求。即财政要依据经济社会发展所处的阶段，依据社会主要矛盾的变化而持续发挥作用。回顾70年发展，共和国财政始终是在坚持初级阶段基本国情前提下，为从财政角度助力解决“人民”与“发展”的关系，不断探索前行。这里谈两点认识。
其一，社会主要矛盾变化决定“人民财政”与特定发展财政理念的结合。
随着党对我国社会主要矛盾判断的变化，“人民财政”在三个不同时期都与特定发展财政理念相结合。一是建国后“人民财政”与“生产建设财政”的结合。1956年党的八大对社会主要矛盾做出判断，即“人民对于建立先进的工业国的要求同落后的农业国的现实之间的矛盾，人民对于经济文化迅速发展的需要同当前经济文化不能满足人民需要的状况之间的矛盾”。这一判断决定“人民财政”与“生产建设财政”相伴而行，后者虽然在满足人民需要方面发挥过重要作用，但最终形成的“全能财政”还是反映出经济体制与生产力水平的不相适应，从财政角度凸显了改革的迫切性。二是改革开放后“人民财政”与“发展财政”的结合。党的十一届六中全会将社会主要矛盾表述为“人民日益增长的物质文化需要同落后的社会生产之间的矛盾”。这一变化反映了党和国家以经济建设为中心的决心，并在建立社会主义市场经济的探索中展现出了中国发展速度。在这一高速增长时期，笔者研究了初级阶段下中国特色的“发展财政”，强调财政“促进发展”的重要职能，财政在保民生的同时，还要拿出一些钱来搞建设、谋发展，提出要研究“土地财政”、“经营城市”等发展财政实现形式，也提出要考虑市场经济对发展财政载体运用的制约。今天看待这些研究，可以认为就是在给定社会主要矛盾下对“人民财政”与“发展财政”关系的探讨。三是进入新时代后“人民财政”与“新发展理念”下的发展财政新实践的结合。党的十九大指出“我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾”。正是为了要解决“人民”需要与“发展”之不平衡不充分的矛盾，党明确提出了“必须坚持以人民为中心的发展思想，不断促进人的全面发展、全体人民共同富裕”，提出用新发展理念引领高质量发展。我们既要坚持财政具有为满足“人民对美好生活的需要”而促进“发展”的首要任务，又要在“不平衡不充分发展”约束下，探寻新时代发展财政的新形式，实现人民财政与发展财政新实践的统一，研究过去在高速增长阶段形成的传统做法如何调整为符合高质量发展所需的新做法，我们正在这条道路上奋力前行。
其二，在对“发展”与“民生”的统筹中体现“人民财政”本质要求。
共和国70年走到今天，社会主要矛盾变了，但我国依然处在社会主义初级阶段的基本国情和依然是世界上最大发展中国家的国际地位没有变。因此，要深刻认识这一现实对财政之“国情制约”的判定，始终处理好“发展”与“民生”的关系，坚持对促进发展与保障民生的正确把握；具体在财政支出中，就是要处理好“发展支出”与“民生支出”的关系。改革开放前，我们也希望通过发展来改善民生，但由于资源配置方式的错配难以达到预期。改革开放引入市场经济后，从坚持市场与政府关系的认识出发，有了“以税收为主的财政收入主要用于保障与改善民生，促进经济社会发展，维护国家安全，维持国家机构正常运转”的基本判断，有了“民生支出在前、发展支出在后”的一般排序，形成了社会主义市场经济下财政公共性与发展性统一的共识。在新时代中，用“以人民为中心”的发展思想来再审视，用“‘以人民为中心’的社会主义市场经济”定义来再思考，应如何在坚持发展和民生统筹中既始终体现财政人民性，又能为促进经济高质量发展做出财政贡献呢？笔者观点有四：一是把握新时代对财政提出的新要求，财政要继续有效完成“服务发展”与“改善民生”的双重任务；二是在财政支出安排中要坚持“有发展才有民生”和“在一定条件下民生就是发展”的辩证统一；三是要继续坚持“保障和改善民生要从国情出发”的观点，始终不忘“尽力而为、量力而行、循序渐进、持之以恒”的思路，实现“不做不切实际的承诺”与“承诺了的就要兑现”的统一，合理引导预期；四是要加强财政支出的制度化建设，合理安排民生、发展与国家运转三大支出的动态比例，提高管理水平，以“增强人民群众的获得感”作为首要标准。
近年来，财政部按照“以人民为中心”发展思想的要求，根据党中央确定的目标方向，在统筹民生支出与发展支出方面做了大量工作。党的十九大提出落实新发展理念和打好防范化解重大风险、精准脱贫、污染防治三大攻坚战的明确任务，财政部及时准确地将党提出的、体现人民群众根本利益的这些要求落实在支出中。这里以精准扶贫支出为例。坚决打赢脱贫攻坚战，这是党中央的重大决策。财政部贯彻打赢扶贫攻坚战“务必一鼓作气、顽强作战，不获全胜决不收兵”的要求，编制扶贫支出，加大扶贫投入，创新扶贫方式，提高精准程度，效果不断显现。可以认为，扶贫支出持续增加，体现的是社会主义制度的优越性，体现的是“以人民为中心”社会主义市场经济的能力，这也就是新时代财政统筹发展与民生关系的典范。财政资金用于扶贫，既是支持贫困地区摆脱贫困之发展财政的体现，也是“弱有所扶”作为社会主义社会基本民生之一的体现，是社会主义公共财政的题中之义。以资本为中心的资本主义市场经济是不可能将精准扶贫视为公共产品的。因此，财政资金增大对扶贫投入，绝不是一般意义上的国家财政或普通层面上的公共财政，而是在党的领导下，集中人民的力量办好符合人民群众根本利益大事的人民财政。
对于财政70年的发展，在体制性支持方面，如果用“变”与“不变”的辩证观来看，不变的是“人民财政为人民”的本质属性，变的则是随着时代要求不断发展完善的财政体制，变的是与这些体制变革相适应而调整、充实乃至更新的财政理论。财政体制是优化资源配置、维护市场统一、促进社会公平、实现国家长治久安的制度保障，是最终实现财政增进人民福祉的重要体制支持。70年来的财政体制发展，所体现的鲜明导向都是以人民为出发点，都是探寻特定时期最适应的体制机制。从计划经济到市场经济，我们有过经验，也有教训，有过曲折，也走过弯路，值得认真总结。同样，对于和给定体制相适应的财政理论发展，我们也要既结合历史条件来加以评价，更要伴随时代发展而加快理论创新，从而更好体现“人民财政”本质属性。这里就财政体制与理论发展分别谈点认识。
其一，中国特色的现代财政制度是人民财政实现的体制保障。
对于从计划经济到市场经济变革过程中不断探索、发展与改革的财政体制发展进程，大家都很熟悉，这里不予细述。今天我们已经到了要建立现代财政制度的新阶段，这是中央的决策，是大家的共识。现在的关键是如何全面理解现代财政制度的中国特色，这一现代财政制度如何能成为实现人民财政的体制保障。习近平总书记关于国家治理体系与治理能力现代化的重要思想为我们这一研究定了基调。党的十八届三中全会后，习近平总书记在2014年2月17日讲话中指出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。这两句话是一个统一整体，前一句规定了根本方向，这个方向就是中国特色社会主义道路，而不是其他什么道路。后一句规定了在根本方向指引下完善和发展中国特色社会主义制度的鲜明指向，两句话都讲，才是完整的、全面的”。这一重要讲话同样适应我们对于中国特色现代财政制度的把握，那就是要在完善和发展中国特色社会主义财政的前提下，建立我国自己的现代财政制度。党的十九大后，笔者认真学习“以人民为中心”的发展思想，更加坚定这一理解。我们不可以只讲“现代财政制度”，而少去研究“中国特色社会主义财政”的本质，少去研究新时代对这一财政的新要求。今天用“人民财政”的观点来理解，就是中国特色现代财政制度必须体现财政的“人民性”特征，在我国，财政体制的“现代性”与“人民性”不可分离。2019年7月5日，在党和国家机构改革总结会上，习近平总书记指出，要“把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平统一起来”，这一最新要求进一步明确了坚持中国特色社会主义制度与国家治理体系和治理能力现代化不可分割的关系，因为党的领导是中国特色社会主义最本质的特征，推进国家治理体系和治理能力现代化与党代表人民利益长期执政完全一致。认真学习领会这些讲话，我们对中国特色现代财政制度的理解就会进一步升华，“党管财政”、“人民财政”与“现代财政制度”在中国大地上融为一体，我们就是要在党的领导下，努力在现代财政制度建立中体现财政的“人民性”。
笔者欣慰地看到，近年来，各项财税体制改革正在体现着“以人民为中心”的发展思想，展现着“人民财政为人民”的本质属性，为中国特色现代财政制度建立增砖添瓦。仅以2018年完成的个人所得税制改革为例。通过拉大最低三档应税税率的级差，让绝大多数人民群众有了减负的获得感；通过保留最高边际税率并引入反避税条款，提高了个税调节贫富差距的能力。这与资本主义市场经济下“劫贫济富”的个税改革有着根本区别。此外，还将赡养老人作为专项附加扣除项目之一纳入综合计税，顺应了中华民族“百善孝为先”的优良传统，充分体现文化自信和人民需求，为社会主义市场经济发展从财税角度提供了文化自信的支撑。这些都是中国特色社会主义市场经济下“人民财政”的现实表现。
其二，实践催生的观念变革与理论创新是人民财政历久弥新的源泉。
我们这一代财政理论工作者生在红旗下，长在红旗下，经历计划经济年代，沐浴改革开放春风。为了研究与体制变革相对应的财政理论发展，笔者翻阅了很多文献，其中对两篇不同时期的重量级文章有了深刻印象。一是老一辈财政学家许毅教授1985年为中华人民共和国成立35周年撰写的“建立具有中国特色的社会主义财政理论”一文。该文回顾了计划经济和改革开放初期财政理论的发展，通篇饱含着老一辈学者对“人民财政”本质属性的深刻理解，让我们再次熟悉对应那个时代财政体制而形成的财政理论，包括国家分配论、财政平衡理论、“三财之道”等，里面饱含着学术老前辈的努力与心血。总体上看，这一经典文章总结的是从“社会主义财政理论”到“中国特色的社会主义财政理论”的发展进程，为我们把握财政理论发展的第二个35年提供了重要的接续基础。二是亲身参与财政改革过程的楼继伟老部长2019年撰写的“40年重大财税改革的回顾”一文。该文总结了我国财政在逐步建立社会主义市场经济中的改革发展，字里行间体现着老领导对人民财政为实现中华民族伟大复兴的中国梦提供制度保障的追求，全景详实地展示了社会主义市场经济和国家治理现代化中财政体制的变化，为我们分析改革开放期间财政理论的发展提供了关键性体制性背景。正是沿着这一体制变革轨迹，我们有幸参与了中国特色前提下对“公共财政”、“发展财政”、“现代财政”等的探索。可以看出，该文描述的是从“中国特色的社会主义财政理论”到“中国特色社会主义财政理论”的进程，并对今天在新时代“以人民为中心”发展思想下对“新时代中国特色社会主义财政理论”的研究提出了不少重要见解。
读了这两篇和其他文章，笔者的基本体会是，一路发展而来的我国财政体制变革始终催生中国特色财政理论的丰富发展，而两者共同成为共和国人民财政历久弥新、持续发展的理论佐证与体制支撑。这里仅以财政平衡理论的发展变化谈点体会。在我国，如何财政平衡，笔者认为就是三句话：一是财政就是一收一支，收支就要讲平衡，二是对财政平衡的理解与时俱进，三是贯穿在与时俱进之财政平衡观中的是不变的“人民财政为人民”本质属性。在计划经济财政体制年代，坚持“国力论”是平衡，“三大平衡”是平衡，“一无内债、二无外债”是平衡，这一平衡观体现的特定历史条件下经济社会对财政的要求，是发挥财政作用提高人民生活水平的需要，财政人民性、财政体制与对应财政理论三者是统一的。改革开放后，“四大平衡”是平衡，“包干制”时的“收支平衡，略有结余”是平衡，预算法强调的“量入为出，不列赤字”还是平衡。这一时期财政人民性、财政体制与财政理论发展也是统一的，体现了改革进程的探索与变化。党的十八大后，财政平衡思想又有了新变化。党的十八届三中全会提出，年度预算的重点由平衡状态、赤字规模向支出预算和政策拓展，建立跨年度预算平衡机制和逐步从中期规划迈向中期预算。这是新的“动态平衡观”，这里不变的是收支平衡主题，变动的是实现平衡的时空。在风险可控、时间可控前提下，“赤字用好”是平衡，“债务控好”也是平衡，跨年度是平衡，中期预算还是平衡。我们既要把握“以收定支”与“以支定收”的统一，又要重点向支出预算与政策拓展，既要体现市场政府关系定位，更要体现“人民支出为人民”的时代要求，目的都是为了解决发展的不平衡不充分，为了更好地满足人民对美好生活的需要。这一新财政平衡观在2019年得到更进一步的体现。财税部门既坚决贯彻党中央决策部署，确保减税降费措施落地生根，又盘活资金与精准支出并举，同时党和政府带头过紧日子，“统筹财政收支，做到财政平衡”，目的都是更有效地运用加力增效的积极财政政策来应对国内外形势变化，达到“增强人民群众获得感”的目的，体现的依然还是“人民财政为人民”的本质属性与基本导向。
人民财政是中国人民对现代国家财政发展的贡献
习近平主席在2018年4月8日会见联合国秘书长时指出，“我们所做的一切，都是为人民谋幸福、为民族谋复兴、为世界谋大同”。这一重要观点为研究人民财政时代内涵的国际侧面提供了指南。中国特色社会主义财政统筹性是和中国对外开放与走向世界进程相联系的。由于特定历史条件，共和国前30年的财政统筹性处于萌芽状态。改革开放40年来，国家对外开放内外统筹的步伐不断加大。包括笔者在内的理论工作者，持续研究我国财政服务对外开放进程的具体措施，加强风云变幻国际形势下财政应对各种机遇和挑战的能力提升，形成中国特色社会主义财政统筹性理念提炼与实践归纳。当前世界正面临百年未遇见之大变局，中国国力不断强大，开放大门越开越大，大国担当日益显现，对全球格局的影响也在扩大。面对新形势，中国财政服务国家对外战略大局的能力也要提升，新时代人民财政的国际侧面要放在“为世界谋大同”的视野中看待，放在全方位对外开放、全方位推进大国外交、推进构建人类命运共同体中来把握，这里谈两点认识。
其一，作为新型财政的人民财政要为现代国家财政现代化提供中国方案。
本文重点论述了“人民财政”时代内涵的国内体现，但必须同时认识到“人民财政为人民”本质属性不仅包含“为人民谋幸福”和“为民族谋复兴”的内容，也蕴含着“为世界谋大同”的国际内涵。党的十八大以来，国家发展有了新战略，大国战略有了新思维，这为中国财政在新形势下服务统筹内外两个发展大局提出新要求。在新时代中，中国财政的重要亮点就是响亮地提出了“大国财政”口号，有效地实施了许多有国际影响力的政策措施，充实了中国特色涉外财政的理论与实践，取得了丰硕的阶段性成果。党的十九大之后，构建人类命运共同体被写入宪法，我们在世界上高高举起中国特色社会主义旗帜，“用成功实践昭示世人，通往现代化的道路不止一条，只要找准正确方向，驰而不息，条条大路通罗马”。从财政角度来看，中国财政也正用自己的成功向世界宣告，通往财政现代化的道路也不止一条，人民财政的理论与实践可以为现代国家财政现代化提供中国方案，特别是给广大发展中国家实现财政可持续发展提供一个全新选择。
其二，人民财政与资本财政要在人类命运共同体中共存、合作与竞争。
党的十九大报告提出，世界多极化、经济全球化、社会信息化、文化多样化深入发展是当今世界发展的大势。2019年习近平主席在出席亚洲文明对话大会时，又将顺序调整为“世界多极化、经济全球化、文化多样化、社会信息化”，其蕴意是深刻的。在这四大趋势的深刻变化中，现有国际关系必然面临调整，塑造包括中国贡献在内的、符合各国人民利益的新型国际关系势在必行，而国际财经治理体系的重构既是新型国际关系的重要部分，又将极大影响中国道路在世界关系中的说服力与话语权。从国家间财政关系的角度看待人类命运共同体发展，笔者有两个基本判断。一是未来相当长的一段时间内，和我们一起构建人类命运共同体的主要还是资本主义国家，这些国家实行的还是资本主义市场经济。可以认为，以资本为中心的市场经济就是资本主义市场经济，这种制度性与体制性结合安排下对应的财政，固然有一般国家财政的共性，其中有些体制设置与实际运作当然包含人类经济社会发展的智慧结晶，但究其本质而言，这种财政就是“资本财政”。因此，中国的人民财政将与为数不少的资本财政在相当长一段时期内共同存在，相互联系，共同促进人类命运共同体下现代国家间财政关系的形成。在这一过程中两者既是共存的，也是互补的，这一过程中必然还有矛盾和冲突，我们要站在“为世界谋大同”的高度来认识这一共存、合作与竞争，推进之，努力之。二是在坚信中国人民财政一定能为人类命运共同体发挥独特作用的同时，更要坚定这样的信念、这样的判断，即“以人民为中心”的社会主义市场经济一定比以资本为中心的资本主义市场经济更有生命力，“人民财政”一定优于“资本财政”，中国人民财政的实践一定会更加丰富并逐步为更多的世界各国逐渐理解乃至接受，从而在“为人类求解放”的路径发展中做出中国财政独特的贡献。
作者简介：
邓力平，厦门大学、厦门国家会计学院教授
全文刊发《财政研究》2019年第8期
楼继伟:深化事权与支出责任改革推进国家治理体系和治理能力现代化（全文）
策划：邢 丽
采编：于婧华 周广帅（实习）
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